創新管理制度 確保質量安全

惠新平

寶雞西虢建筑工程有限責任公司

 安全是工程建設的根本。工程建設領域的安全包括了工程的安全和人員的安全。施工過程中人員的安全主要是施工人員的職業健康、人身安全以及施工環境的保護（HSE）；工程的安全既包括建筑物正常使用條件下的安全、耐久、適用，也包括極端條件下（如地震、臺風、霜凍災害）工程的良性破壞和工程中人身安全保障。因此，在這個概念中既有施工安全的涵義，也有工程質量的涵義，本文中統稱為工程質量安全。

 工程質量安全是行業整體發展水平的綜合反映，屬于多因一果：個體失律、行業失范、市場失靈、政策失效都將導致工程出現問題。例如近年來發生的鳳凰橋坍塌、杭州“11·15”地鐵塌陷以及上海“樓脆脆”等事故，直接原因表現為相關操作人員不嚴格執行技術標準和操作規程；深層次分析，無不是包工頭、承包商（包括勘察設計單位）、建設單位甚至主管部門受利益驅使，一味搶工期、壓造價、違反法定程序和技術標準，從而導致事故發生。總而言之，影響工程質量安全水平主要包括兩大因素：一是技術因素，包括技術人員的業務水平和操作人員的操作技能；二是責任體系因素，包括責任劃分是否合理、責任權利是否對等。因此，工程質量和安全生產也需要標本兼治、綜合治理。

 一、工程質量安全制度現狀

 改革開放以來，我國出臺了一系列工程建設的法律法規和規章制度，其中質量安全管理方面有“一法、三條例、十一項部令”，形成了一系列管理制度，如工程質量監督制度、施工安全監督制度、施工圖審查制度、超限高層審查制度、抗震新技術核準制度、安全生產許可制度、施工安全三類人員考核任職制度、檢測機構許可制度、竣工驗收備案制度及工程質量保修制度等，使工程質量安全管理有章可循、有法可依，對規范工程建設活動起到了積極作用，為大規模工程建設的質量安全提供了制度保證。

 當前，我國工程質量安全方面的問題突顯在以下幾個方面：安全生產事故起數和死亡人數雖有較大幅度下降，但事故總數量仍然較大且下降幅度趨緩；村鎮住宅建設缺乏相應的技術保障，安全性、適用性較差，村鎮建設事故時有發生；隨著一些不成熟材料、技術的大量應用，城鎮住宅建設中出現了新的質量通病；隨著越來越多的深基坑、大跨度、超高層建筑的出現，技術風險進一步凸顯，地鐵、橋梁等工程事故時有發生；一些政府投資工程違反科學規律，盲目壓縮工期，配套措施跟不上，導致工程事故時有發生。此外，建材市場魚目混珠，勘察設計深度和精度不足，工程承包層層轉包與無證掛靠猖獗，一線工人質量意識薄弱且操作技能長期得不到提高，監督人員形同虛設，這些都制約著行業整體質量水平的進一步提升。上述情況折射出當前工程質量安全管理的法律法規存在諸多不適應、不符合的問題，也可以說，制度層面存在缺陷。

 二、制度建設須“內外統一”

 仔細分析以上問題可以發現，制度建設上的主要問題是責、權、利不對等，一些單位和個人有利無責，或利大責小，這樣的責任體系起不到規范行為的作用，無法在實踐中落實。因此，在制度建設中必須按照責、權、利一致的原則，做到外在制度與內在制度的統一。

 1、符合工程建設的基本規律

 （1）工程建設活動先有交易后有產品，是以誠信為基礎的建設與承包單位反復博弈，存在信息不對等，同時也存在建設單位的強勢主導，業主參與并主導工程建設的全過程。政府的監管必須以市場主體之間的博弈為基礎，有一個合理的邊界，絕不能越俎代庖。

 （2）工程建設活動市場化程度較高，價值規律發揮著基礎性作用，因此必須以市場規則為基礎選擇政策調控的著力點。如作為工程建設基本制度的招投標制度，其目的就在于通過招標選取一個最低價，制度設計才能離開這個基本點。當然這個最低價是經過評審、核實無誤的最低價。與招標制度相配套的是擔保制度，如果只有低價中標而沒有擔保，責、權、利無法對等，風險不可避免。

 （3）工程建設活動是一種社會活動，一個工程的實施涉及到眾多的專業分包，對社會資源的組合與管理是工程建設管理的重要內容，這就需要統一的技術標準和統一的行業基本運行規則。

 2、符合我國現階段的國情

 （1）我國正處在社會主義市場經濟體制完善階段，工程建設領域中相當多的市場主體還不是完全的理性經濟人，很大一部分業主是政府部門或國有企事業單位，承包商也有相當大比例是國有企業，他們不但肩負著產生效益、創造財富的責任，也肩負著社會責任。價值目標是多元的，他們是有限理性的經濟人，甚至有時候可能表現的是政治人、關系人。

 （2）我國的工程建設管理體制是高度分割的，投資決策與實施分割，各類專業工程的監管分割，各地也有自己的當地政策，一項統一的政策往往因為地方、部門附加的各類“細則”而大相徑庭。因此，必須在確保基本模式一致的前提下，給予地方和部門足夠的政策空間。

 三、制度創新勢在必行

 管理制度的完善與創新對企業乃至整個行業的發展起著重要的作用，目前工程建設質量安全管理制度創新應重點解決以下問題：

 1、建設單位的權利、責任一致問題

 作為工程的發起人和受益人，建設單位可分為兩類：一類是自建、自有、自用的，如各類企事業單位，其質量責任是終身的，對其約束力主要來自后續的使用功能保障壓力；另一類是建成后作為商品進行交易，主要是各類開發商，其追求的是開發成本與商品房售價之間的差額，對其約束力主要來自市場選擇與競爭壓力。目前，各類開發商存在的問題較多，突出問題是權利和責任不對等。當前，房地產市場處于賣方市場，開發商只要拿到好地段，就不愁房子賣不出去，無法形成有效的市場競爭壓力。因此，在建造成本控制上就有壓級壓價的傾向，在品質要求上“達標就行”“合格就行”。由于購房人與開發商之間存在著嚴重的信息不對等，購房人無法對開發商的偷工減料、以次充好做出準確判斷。因此，開發商這類建設單位應成為政府工程質量監管的重點。

 規范開發商的行為，不可能對其作為項目投資人的權利做過多限制，如選取設計人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等，但應該按照責、權、利一致的原則，明確其相應的質量安全責任，如將安全生產許可的條件列入施工許可中，由建設單位牽頭對項目施工期間的現場安全負總責；再如，應由開發商組織保修工作，先行對小業主做出保修承諾，賠償在先；項目開發公司的保修責任應由其母公司承擔。也可由開發商為其開發的商品房購買工程質量保險，并將每個小業主列為被保險人。此外，也應明確建設單位或建筑工程所有人在工程長期使用過程中的質量責任，由其定期對工程進行鑒定和維修加固。

 2、強化勘察、設計及施工單位直接責任問題

 勘察設計和施工單位是工程質量的直接責任主體，所有的規章制度、技術標準都要通過他們落實到實際工程建設中。工程勘察、設計、施工承發包市場是目前市場化程度較高的一個領域，存在的問題主要表現在以下方面。

 （1）殘酷的市場競爭壓力下的低價競標、低價中標所導致的成本控制壓力。為降低成本和縮短工期，一些勘察單位在野外作業原始數據上造假，一些設計單位的方案設計深度不夠，專業配合不到位，施工圖粗制濫造，一些施工單位偷工減料、以次充好。

 （2）目前我國工程建設中設計、施工環節互相脫節的體制也制約著工程質量水平的進一步提高。設計階段不考慮施工的可行性，施工階段只是簡單地按圖施工，不考慮對設計的反饋和優化。

 （3）隨著工程量的急劇增加和新型結構的大量出現，人員素質跟不上，一些小型設計施工單位質量保證體系不健全。此外，“責任到人”的責任體系遠沒有建立起來，責任體系不合理，有權無責、有責無權，管生產不管安全、管生產不管質量的現象比較普遍，一些企業項目負責人還有著重進度、重成本、輕質量、輕安全的意識。

 確保工程質量的關鍵在于增強勘察設計和施工單位的質量意識、完善責任體系。要繼續堅持市場化改革方向，加快推進企業產權制度改革，建立現代企業制度，培育真正的市場主體；要加快誠信體系建設，將企業的質量狀況及時反映在招投標市場，實現現場與市場的聯動；要加快推進工程擔保與保險制度實施，用市場的力量約束企業的行為；要根據責、權、利一致原則，加快完善以個人為基礎的質量責任體系；要促進設計與施工的互相滲透，改進生產組織方式；要大力發展建筑工業化，減少工程質量不穩定因素，提高生產效率；進一步完善職業培訓制度，增強一線作業人員的質量意識。

 3、中介機構的鑒證責任問題

 工程建設領域與質量安全控制關系密切的中介機構主要是監理單位和檢測單位。監理單位受雇于建設單位，對承包合同的實施進行管理，對工程建設過程進行控制，是工程質量保證體系中的重要環節，但目前一些監理單位起不到應有的作用，形同虛設。主要原因一方面是外部的，一些建設單位不放權，法律法規所規定的監理單位在材料認定、進度款支付、竣工驗收中的簽字權無法落實，監理單位不能獨立自主地開展工作；另一方面是內部的，一些監理單位人員素質較低，不能給建設單位和施工單位科學的認定和咨詢，成了一個可有可無的角色，而法律法規又規定一定規模以上的工程必須聘請監理工程師，因此一些監理單位就成了建設單位請來的擺設。檢測單位的主要問題是迫于市場競爭壓力，為了吸引和留住客戶，不顧原則地遷就客戶，在試驗數據上造假，失去公正性。

 檢測機構作為提供技術驗證服務的單位，公正性是其生命，不能搞“完全競爭”，要對其數量進行限制，實行有限競爭，一個城市不能審批太多的機構。對于監理單位的發展，不能超越發展階段，拔苗助長。建議調整強制性監理的范圍，給社會投資工程業主以自主權，由他們根據工程的規模和復雜程度決定是否請監理。沒有監理的工程，項目監理管理的責任由建設單位直接承擔。

 4、政府監管責任的落實問題

 與工程質量的形成有直接關系的政府監管內容主要是工程質量監督、施工圖設計文件審查和竣工驗收備案三個環節。工程質量監督方面存在的主要問題是工作邊界模糊導致責任不清，同樣的工程事故，不同的地方監督機構承擔的責任大相徑庭。施工圖審查方面存在的主要問題是目前的審圖任務委托方式不合理，由建設單位直接將審圖業務委托給經政府認定的審圖機構，審圖機構之間為爭奪業務產生的競爭導致把關不嚴，審圖質量下降。此外，現有法規的部分處罰條款操作性不強，如有關行政處罰金額過大，造成實際執行中的困難。

 實踐證明，工程質量監督和施工圖審查是政府保障工程質量進行監管的重要手段，在我國城鎮化進程加快發展的歷史階段，這些措施必不可少。應進一步規范工程質量監督和施工圖審查工作。審圖機構的任務應由城市建設主管部門根據審圖任務量和各審圖機構工作質量的優劣進行分配，而不是由建設單位來選擇。

 5、進一步強化民事賠償責任的問題

 我國正處于城鎮化過程中，2010年城鎮化比率是45.7%，專家預測今后10年每年要提高1個百分點，每年的城鎮在建施工建筑面積近50億m²，竣工面積20億m²，加上已有的430億m²建筑，而政府專業監督人員只有不足4萬人，完全靠政府來解決所有的具體問題是不現實的，更為可行、有效的解決辦法是政府通過完善法律法規和技術標準，建立合理、明確的責任體系，完善技術鑒定機構等訴訟支持體系，健全保險機制，疏通解決問題渠道，為廣大群眾提供有力的法律武器。只要群眾手中有了有力的法律武器，那些不良開發商、承包商就沒有立足之地，社會誠信將建立起來，建筑市場秩序也將最終得以規范。

 6、監管體制上存在的問題

 目前，我國工程建設的管理體制特點是“統分結合”，即“統一規則、分別監管”，各相關部門根據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全管理條例》等規定的基本制度，分別對各類專業工程進行監督管理，分階段、分主體監管的特色突出，眾多的管理制度和管理主體給項目參建單位帶來很大的制度執行成本。單就房屋建筑而言，就涉及到項目立項審批（核準、備案）、規劃審批、施工許可、施工質量監督、消防驗收、人防驗收、防雷驗收、燃氣驗收、竣工驗收備案及竣工資料城建檔案驗收等10多項審批。各部門缺乏有效配合，不能實現對工程建設全過程、全方位的聯動式管理。此外，對一些特殊工程，如政府投資工程、市政項目、各類開發區項目、村鎮建設項目等，執法難度很大，存在不能管、不敢管、管不了的現象。在現階段，需要整合監管資源，加強信息溝通，形成監管合力，降低監管成本和執行成本。

(本文來源：陜西省土木建筑學會    文徑網絡風險項目投資中心：劉紅娟 尹維維 編輯   劉真 文徑 審核)