高�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目研究

宋世軍，樊敏

(西南交通大學(xué)   四川成都610031)

    高校的發(fā)展壯大需要大量的資金來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而現(xiàn)階段僅依靠國家投入還有很多困難。同時(shí)，民間資本有巨大的投資潛力，而私人所能投資經(jīng)營的建設(shè)市場已經(jīng)趨于飽和。在這種情況下，民間資本的BOT投資模式便應(yīng)運(yùn)而生，并成為基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的新寵。

1.BOT項(xiàng)目簡介

    BOT是英文Build—Operate—Transfer(即建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)的縮寫。是指政府(通過契約)授予私營企業(yè)(包括外國企業(yè))以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。BOT項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。

    BOT的出發(fā)點(diǎn)是將基礎(chǔ)公共工程項(xiàng)目私營化，以解決政府的資金不足問題。1992年英國最早應(yīng)用BOT模式，英國政府管理者認(rèn)為BOT模式下可節(jié)省l7％的資金，并與傳統(tǒng)招標(biāo)方式建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了對比，如表l所示。

    自1984年由土耳其總統(tǒng)厄扎爾最早提出BOT至今，國內(nèi)外已經(jīng)有很多已建和在建項(xiàng)目引入了BOT模式。例如：澳大利亞悉尼港灣隧道、英法海峽隧道、福建省泉州刺桐大橋等。在2008年奧運(yùn)設(shè)施建設(shè)中，約30多個(gè)奧運(yùn)場館和主體(“鳥巢”)體育場項(xiàng)目均采用典型的BOT模式。

2.高校BOT項(xiàng)目特征

    高校采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施可以彌補(bǔ)國家投資的不足。作為一種獨(dú)特的項(xiàng)目投(融)資和經(jīng)營方式，高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目有其自身的特點(diǎn)。

    (1)主體的特殊性：合同主體的是高校與國內(nèi)外盈利性的組織實(shí)體。高校作為主體，對投資者而言既是合作伙伴，又是特許權(quán)利授予者和具體實(shí)施的監(jiān)督者。

    (2)投資客體的特定性：高校的BOT項(xiàng)目一般僅限于學(xué)生宿舍和食堂等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。高校以學(xué)生的住宿費(fèi)收入和伙食經(jīng)營等收人為代價(jià)，在不直接發(fā)生較大現(xiàn)金流出的情況下最終取得資產(chǎn)的所有權(quán)。由于投資客體的特殊性，BOT項(xiàng)目涉及學(xué)校、學(xué)生和投資者等多方的利益。

    (3)學(xué)校和投資者目標(biāo)取向差異：投資者主要為獲取投資收益；而高校還具有保持學(xué)校穩(wěn)定的政治責(zé)任。因此，在項(xiàng)目經(jīng)營和管理上，學(xué)校和投資者的目標(biāo)取向存在差異，容易引發(fā)一些矛盾。

    (4)投資風(fēng)險(xiǎn)：BOT項(xiàng)目收回投資和并產(chǎn)生一定的利潤是以高校學(xué)生的人住率、消費(fèi)情況等作為保證的，高校學(xué)生的各類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國家是有嚴(yán)格規(guī)定的，如果國家調(diào)整招生政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，勢必帶來風(fēng)險(xiǎn)。

3.高校BOT項(xiàng)目運(yùn)作程序

    3.1確定項(xiàng)目方案

    由高校選擇并確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施可以采用BOT項(xiàng)目模式建設(shè)，并對該類項(xiàng)目執(zhí)行的先后順序、地點(diǎn)、生產(chǎn)能力、開工日期等問題做出說明。一般可納入BOT合作范圍的工程項(xiàng)目主要包括：部分學(xué)校的教學(xué)輔助用房、部分后勤服務(wù)設(shè)施用房，部分公共服務(wù)體系中可以納入到BOT項(xiàng)目范圍的基礎(chǔ)設(shè)施。項(xiàng)目是否具備合理的投資收益，或者說高校主管部門是否準(zhǔn)備允許投資人獲得合理的投資回報(bào)，是在本階段必須確定的原則性問題之一。

    3.2立項(xiàng)

    高校在發(fā)布BOT項(xiàng)目招標(biāo)文件之前，應(yīng)該先按照國家的基本建設(shè)程序完成項(xiàng)目立項(xiàng)。如果投資人確定后政府不批準(zhǔn)項(xiàng)目，將會(huì)給中標(biāo)人造成很大損失。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。

    3.3項(xiàng)目招標(biāo)

    項(xiàng)目招標(biāo)分三個(gè)階段進(jìn)行。

    (1)招標(biāo)準(zhǔn)備階段。成立招標(biāo)委員會(huì)和招標(biāo)辦公室，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計(jì)院；進(jìn)行項(xiàng)目技術(shù)問題研究，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

    (2)資格預(yù)審階段。招標(biāo)委員會(huì)應(yīng)該組織資格預(yù)審專家組．對資格申請文件進(jìn)行比較分析，在確保充分競爭的前提下，為了盡可能減少招標(biāo)評標(biāo)的工作量，通過資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量不宜過多，一般為3至5家。

    (3)評標(biāo)與決標(biāo)階段。高校根據(jù)標(biāo)書內(nèi)容及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，從通過資格預(yù)審的公司中選出最優(yōu)者中標(biāo)。

    3.4合同談判和簽訂

    這是BOT項(xiàng)目建設(shè)中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)要明確學(xué)校和投資企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和爭議解決辦法。談判達(dá)成協(xié)議后，中標(biāo)人應(yīng)報(bào)批《可行性研究報(bào)告》，并組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后與校方正式簽署特許權(quán)協(xié)議。

    3.5項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)營建設(shè)

    協(xié)議承擔(dān)者要根據(jù)協(xié)議對項(xiàng)目的建設(shè)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目建成以后，項(xiàng)目公司可以自己經(jīng)營、管理該項(xiàng)目，也可以發(fā)包或委托給有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)公司進(jìn)行經(jīng)營和管理，項(xiàng)目公司從中獲得利潤，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。

    3.6項(xiàng)目的移交

    特許經(jīng)營期滿，項(xiàng)目公司要按照特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，將該項(xiàng)目設(shè)施及其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)無償移交給項(xiàng)目所在高校。

4.BOT項(xiàng)目管理重點(diǎn)及措施

    4.1項(xiàng)目的選擇

    高校要想對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目選擇BOT模式并且達(dá)到預(yù)期效果，做充分的準(zhǔn)備工作是很必要的。前期準(zhǔn)備工作主要包括項(xiàng)目論證、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目委托設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)手續(xù)。對被選項(xiàng)目首先應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際進(jìn)行可行性論證，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策；確定方案后，對建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)要求和功能進(jìn)行詳細(xì)的分析；完成設(shè)計(jì)后，按國家建設(shè)管理規(guī)定辦理手續(xù)，取得法律依據(jù)。

    4.2投資方的選擇

    高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT項(xiàng)目的投資主體應(yīng)具備下列基本條件：具有獨(dú)立的法人資格的實(shí)體；具有聯(lián)合開發(fā)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、完成工程建設(shè)項(xiàng)目所需資金及相應(yīng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和措施；具有良好的社會(huì)信譽(yù)和經(jīng)濟(jì)信用。

    投資方的選擇應(yīng)本著公正、公平、公開的原則，擇優(yōu)選擇。由學(xué)校財(cái)務(wù)、審計(jì)、國有資產(chǎn)管理等部門對其進(jìn)行綜合考察，并對合作協(xié)議進(jìn)行充分的討論，報(bào)校方領(lǐng)導(dǎo)小組審議后，由校長辦公會(huì)審批。投資方在取得投資認(rèn)定之后不得將項(xiàng)目投資權(quán)轉(zhuǎn)讓第三方。若投資方不能按規(guī)定完成相應(yīng)的項(xiàng)目．學(xué)校有中止BOT工程項(xiàng)目的權(quán)力。

    4.3產(chǎn)權(quán)問題

    在高�；�礎(chǔ)設(shè)施BOT模式的運(yùn)作過程中，首先要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一方面是出資者學(xué)校的資產(chǎn)所有權(quán)；另一方面是投資方的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。項(xiàng)目建設(shè)完成投人使用后，合同期的經(jīng)營和管理也應(yīng)以合同為依據(jù)，學(xué)校不能隨意進(jìn)行行政干預(yù)，只要符合國家政策規(guī)定，業(yè)主方就應(yīng)充分信任合作方，創(chuàng)造條件營造良好的外部環(huán)境，使其健康發(fā)展。

    4.4施工及質(zhì)量管理

    由于高校的特殊性，應(yīng)該將BOT項(xiàng)目的建設(shè)管理與質(zhì)量管理納入到整個(gè)校區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一管理體系當(dāng)中，監(jiān)理單位和設(shè)計(jì)單位可由校方組織招標(biāo)，以便更好地監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)期間的工程質(zhì)量。相應(yīng)的監(jiān)理、設(shè)計(jì)、質(zhì)監(jiān)費(fèi)用可以在合同中做具體的規(guī)定。

    為保證工程進(jìn)度，確保工程質(zhì)量，加強(qiáng)對工程施工的管理，高校BOT項(xiàng)目可以考慮建立工程風(fēng)險(xiǎn)金制度。工程風(fēng)險(xiǎn)金在工程建設(shè)過程中原則上不得動(dòng)用，待工程竣工驗(yàn)收后扣除已動(dòng)用部分連同本息一并歸還投資方。

    4.5風(fēng)險(xiǎn)防范

    高校應(yīng)該考慮到BOT項(xiàng)目歷時(shí)長、參與方多、各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等情況，其風(fēng)險(xiǎn)勢必貫穿于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目的全過程：從投標(biāo)到中標(biāo)，直至運(yùn)營期滿再進(jìn)行移交；其主要風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)等。學(xué)校要穩(wěn)定首先考慮的是政治風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投資者又是承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的主體，政府干預(yù)會(huì)減少某些不必要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)由投資者承擔(dān)后，學(xué)校可以集中精力提高自身的教學(xué)和科研水平。

5.結(jié)束語

    今后，隨著法律框架的建立，政策的調(diào)整以及高�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)際需求的推動(dòng)，BOT方式將很快成為高�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中一種新型的項(xiàng)目組織管理方法，校方應(yīng)加強(qiáng)對BOT模式理論和實(shí)踐的研究，為決策提供有力支持。

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(本文來源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)  文徑網(wǎng)絡(luò)：尚雯瀟 尹維維 編輯  文徑 審核)