西安城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策與方法初探

倪 娜  徐 蕾

西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院  陜西延長(zhǎng)石油（集團(tuán)）有限責(zé)任公司研究院

1、背景

    所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，主要是通過(guò)整合城鄉(xiāng)空間資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間發(fā)展和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和空間資源配置和利用的高效化，以形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)包含五個(gè)基本內(nèi)容：一是“城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一”，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本制度；二是“城鄉(xiāng)權(quán)利平等”，即賦予城鄉(xiāng)居民、企業(yè)和其他主體平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利；三是“城鄉(xiāng)自由互動(dòng)”，即促進(jìn)人口、產(chǎn)品和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；四是“城鄉(xiāng)合理分工”，即促使城鄉(xiāng)之間各自發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，形成合理的分工定位，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)；五是“城鄉(xiāng)廣泛協(xié)作”，即鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間開(kāi)展廣泛協(xié)作，推進(jìn)“以工哺農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”等。

2.目前城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題分析

    2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的歷史淵源

    與城市相區(qū)別，城鄉(xiāng)人口的分布、職能、土地利用的特征及相對(duì)隔離程度等背景差距引起了城鄉(xiāng)差異性發(fā)展。原統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，農(nóng)村生產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、鏈條短、服務(wù)缺、效益低，城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素難以向農(nóng)村流動(dòng)，二三產(chǎn)業(yè)不能與第一產(chǎn)業(yè)融合，導(dǎo)致農(nóng)牧民增收緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。傳統(tǒng)中曾經(jīng)采取過(guò)多種方式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，但是我們要解決以上問(wèn)題為什么不能通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)呢？

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，以工業(yè)化支撐城市化，以城市化提升工業(yè)化，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。 

    2.2目前城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀與問(wèn)題

    （一）方式粗放，利用效率低

    目前在農(nóng)村，超標(biāo)準(zhǔn)建房是普遍的現(xiàn)象，在鄉(xiāng)村各類工業(yè)集中區(qū)閑置、低效用地等也較為常見(jiàn)，這導(dǎo)致了一系列資源的浪費(fèi)，也與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市建設(shè)用地緊張的格局形成了鮮明對(duì)比。

    （二）布局散亂

    目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的布局都處于自發(fā)和無(wú)序的狀態(tài)。其次，各類工業(yè)用地的布局也更多關(guān)注企業(yè)的要求，而很少考慮社會(huì)、生態(tài)等其他方面的影響。這既加劇了用地矛盾，也不利于充分發(fā)揮國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共投資的效益，客觀上也影響現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。　　

    （三）公共配套設(shè)施滯后

    鄉(xiāng)村的發(fā)展為城市的發(fā)展提供了資金和人力資源，但鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后，各種社會(huì)保障沒(méi)有落實(shí)，這樣發(fā)展下去不利于社會(huì)的整體發(fā)展，也會(huì)帶來(lái)各種社會(huì)矛盾，如何平衡鄉(xiāng)村與城市，并為此創(chuàng)造發(fā)展條件是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所面臨的問(wèn)題所在。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)與設(shè)想

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總的目標(biāo)是打破城鄉(xiāng)分割體制，縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。具體說(shuō)來(lái)包括兩個(gè)大的方面：一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定集約型鎮(zhèn)村土地利用模式。重點(diǎn)規(guī)劃發(fā)展中心村，支持、引導(dǎo)擴(kuò)大中心村規(guī)模，使之做好接納遷入居民的準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)積聚發(fā)展。另一方面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，積極建設(shè)市政設(shè)施及公共設(shè)施，加速人口、用地、產(chǎn)業(yè)的集聚，引導(dǎo)村莊合理布局規(guī)劃。這些目標(biāo)可根據(jù)實(shí)際需要設(shè)計(jì)成具體的指標(biāo)，以衡量城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)展和成效。以西安市土地集約節(jié)約利用情況來(lái)看:

城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)節(jié)約用地

    具體對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)踐方法，我們可以西安市城區(qū)以南秦嶺山沿線一脈為例：

    （一）統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀分區(qū)

    西安城區(qū)以南環(huán)山路北側(cè)多為平原區(qū)，那里分布的自然村特點(diǎn)多為：人口密度較小，以本村村民為主；交通便捷，村隊(duì)分布較分散，距離近。對(duì)于近山影響區(qū)，發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在教育和商業(yè)服務(wù)上，對(duì)鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力的吸引力度不足。

    （二）統(tǒng)籌發(fā)展思路

    建議可從以下幾點(diǎn)出發(fā)：優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局；合理利用土地資源；進(jìn)行多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加快城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村拓展。

    我們可以試圖將耕地劃分為出來(lái)，分別作為村民安置、產(chǎn)業(yè)用地、退耕還林等，這樣一部分農(nóng)民可隨之流入中心城市，另一部分進(jìn)入城鎮(zhèn)，還有的跟隨發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)業(yè)的用地變身為產(chǎn)業(yè)工人，政府也可吸納農(nóng)民入股，共同受益分紅等。在完善農(nóng)民生活基礎(chǔ)設(shè)施和提高土地利用價(jià)值的同時(shí)，也讓農(nóng)民也享受到改革開(kāi)放帶來(lái)的成果。

    （三） 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略

    初步以此設(shè)定“加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)”，“強(qiáng)化城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)聚集、農(nóng)民轉(zhuǎn)移”，以及“加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，建設(shè)新型示范型城鎮(zhèn)”這三大類戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策研究

    4.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策

    改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然發(fā)展較快，但其對(duì)農(nóng)業(yè)的帶動(dòng)作用不明顯，與農(nóng)業(yè)相干的產(chǎn)業(yè)較少，農(nóng)副業(yè)加工業(yè)比重偏低，而在行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上與城市工業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)未形成合理的地域分工，存在低水平竟?fàn)幀F(xiàn)象。所以，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。

    4.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展

    從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鄉(xiāng)公共事業(yè)的嚴(yán)重失衡、農(nóng)村公共服務(wù)制度的嚴(yán)重缺失，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問(wèn)題，并成為城鄉(xiāng)分治的焦點(diǎn)所在。作為城鄉(xiāng)二元制度的一個(gè)直接后果，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工沒(méi)有被納入城市政府公共服務(wù)的范圍，以至他們?cè)谏鐣?huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的基本需求被城市漠視。所以應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，努力在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共事業(yè)的發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)突破

    4.3移民后置換出的土地與城市土地之間的開(kāi)發(fā)利用。

    實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,首先要打破農(nóng)村與城市的二元結(jié)構(gòu),讓農(nóng)民過(guò)上和城市居民一樣的生活；而實(shí)現(xiàn)生態(tài)的和諧就要讓農(nóng)民搬出生態(tài)脆弱區(qū),以實(shí)現(xiàn)生態(tài)自然恢復(fù)。而兩者又是相關(guān)聯(lián)的。

    生態(tài)移民工程不僅能夠有效控制水土流失,改善生態(tài)環(huán)境,而且能夠從根本上解決農(nóng)民的生存發(fā)展問(wèn)題,從而有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；同時(shí),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展又為生態(tài)移民工程提供了理論依據(jù)和政策支持,有利于生態(tài)移民工程的順利展開(kāi)與進(jìn)行。

5.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策實(shí)施

    因?yàn)椴煌�的地方，所面臨的城鄉(xiāng)關(guān)系和矛盾以及要解決的問(wèn)題是不一樣的，應(yīng)當(dāng)要抓住最主要的矛盾，來(lái)修編解決這些矛盾的專項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃則是由各種不同種類的專項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃來(lái)起步的，結(jié)合我市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際，應(yīng)當(dāng)按計(jì)劃有步驟、有層次地實(shí)現(xiàn)西安城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，在全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中統(tǒng)籌安排，隨著條件一步步地成熟，再把各類專業(yè)規(guī)劃整合，這樣，比較成熟的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃自然就出來(lái)了。具體歸納可分為：

    首先要強(qiáng)化城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)聚集，農(nóng)民轉(zhuǎn)移，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這是現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在；

    其次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)；

    最后，深化農(nóng)村綜合改革，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供制度保障。

6.結(jié)語(yǔ)

    城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，需要我們做出不懈的努力。我們將以貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神為契機(jī)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，規(guī)劃應(yīng)在西安市總體規(guī)劃框架下，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求和“科學(xué)布局、因地制宜、分類指導(dǎo)、體現(xiàn)特色”的原則，通過(guò)規(guī)劃深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。指導(dǎo)村莊建設(shè)合理、科學(xué)、健康、有序的開(kāi)展。

(本文來(lái)源：陜西省土木建筑學(xué)會(huì)   文徑網(wǎng)絡(luò)：尹維維 編輯  文徑 審核)