西安城鄉統籌政策與方法初探

倪 娜  徐 蕾

西安市城市規劃設計研究院  陜西延長石油（集團）有限責任公司研究院

1、背景

    所謂“城鄉統籌發展”，主要是通過整合城鄉空間資源，統籌城鄉社會發展、城鄉空間發展和城鄉產業發展，促進社會和空間資源配置和利用的高效化，以形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

    統籌城鄉發展應包含五個基本內容：一是“城鄉制度統一”，即建立城鄉統一的基本制度；二是“城鄉權利平等”，即賦予城鄉居民、企業和其他主體平等競爭的權利；三是“城鄉自由互動”，即促進人口、產品和生產要素在城鄉之間的自由流動和優化配置；四是“城鄉合理分工”，即促使城鄉之間各自發揮自身優勢，形成合理的分工定位，避免同質競爭；五是“城鄉廣泛協作”，即鼓勵城鄉之間開展廣泛協作，推進“以工哺農”、“以城帶鄉”等。

2.目前城鄉發展現狀和問題分析

    2.1城鄉統籌的歷史淵源

    與城市相區別，城鄉人口的分布、職能、土地利用的特征及相對隔離程度等背景差距引起了城鄉差異性發展。原統籌城鄉發展的政策長期以來城鄉產業分割，農村生產區產業結構單一，農業生產規模小、鏈條短、服務缺、效益低，城鎮生產要素難以向農村流動，二三產業不能與第一產業融合，導致農牧民增收緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大。傳統中曾經采取過多種方式統籌城鄉發展，但是我們要解決以上問題為什么不能通過大力發展農村工業和服務業呢？

    統籌城鄉產業的發展，應大力發展農村工業，以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。 

    2.2目前城鄉發展現狀與問題

    （一）方式粗放，利用效率低

    目前在農村，超標準建房是普遍的現象，在鄉村各類工業集中區閑置、低效用地等也較為常見，這導致了一系列資源的浪費，也與經濟發達地區城市建設用地緊張的格局形成了鮮明對比。

    （二）布局散亂

    目前，農村集體建設用地的布局都處于自發和無序的狀態。其次，各類工業用地的布局也更多關注企業的要求，而很少考慮社會、生態等其他方面的影響。這既加劇了用地矛盾，也不利于充分發揮國家對農村公共投資的效益，客觀上也影響現代規模農業的發展。　　

    （三）公共配套設施滯后

    鄉村的發展為城市的發展提供了資金和人力資源，但鄉村基礎設施發展落后，各種社會保障沒有落實，這樣發展下去不利于社會的整體發展，也會帶來各種社會矛盾，如何平衡鄉村與城市，并為此創造發展條件是城鄉統籌所面臨的問題所在。

3.城鄉統籌的目標與設想

    統籌城鄉發展總的目標是打破城鄉分割體制，縮小城鄉差距，構建城鄉和諧社會，實現城鄉共同富裕。具體說來包括兩個大的方面：一方面，統籌城鄉經濟發展，制定集約型鎮村土地利用模式。重點規劃發展中心村，支持、引導擴大中心村規模，使之做好接納遷入居民的準備，實現積聚發展。另一方面，統籌城鄉社會發展，調整城鄉經濟結構和生產力布局，積極建設市政設施及公共設施，加速人口、用地、產業的集聚，引導村莊合理布局規劃。這些目標可根據實際需要設計成具體的指標，以衡量城鄉統籌的進展和成效。以西安市土地集約節約利用情況來看:

城鎮建設用地范圍內節約用地

    具體對城鄉統籌規劃的實踐方法，我們可以西安市城區以南秦嶺山沿線一脈為例：

    （一）統籌發展現狀分區

    西安城區以南環山路北側多為平原區，那里分布的自然村特點多為：人口密度較小，以本村村民為主；交通便捷，村隊分布較分散，距離近。對于近山影響區，發展的影響主要表現在教育和商業服務上，對鄉村剩余勞動力的吸引力度不足。

    （二）統籌發展思路

    建議可從以下幾點出發：優化城鄉空間布局；合理利用土地資源；進行多元化的產業發展；加快城市基礎設施及公共服務設施向農村拓展。

    我們可以試圖將耕地劃分為出來，分別作為村民安置、產業用地、退耕還林等，這樣一部分農民可隨之流入中心城市，另一部分進入城鎮，還有的跟隨發展農副產業的用地變身為產業工人，政府也可吸納農民入股，共同受益分紅等。在完善農民生活基礎設施和提高土地利用價值的同時，也讓農民也享受到改革開放帶來的成果。

    （三） 城鄉統籌發展戰略

    初步以此設定“加強城鄉基礎設施一體化建設”，“強化城鎮人口、產業聚集、農民轉移”，以及“加強產業建設，建設新型示范型城鎮”這三大類戰略目標。

4.城鄉統籌的政策研究

    4.1城鄉統籌發展與產業結構調整的政策

    改革開放以來，鄉鎮企業雖然發展較快，但其對農業的帶動作用不明顯，與農業相干的產業較少，農副業加工業比重偏低，而在行業和產業結構上與城市工業結構雷同，城鄉產業未形成合理的地域分工，存在低水平竟爭現象。所以，加快城鄉產業融合成為統籌城鄉發展的關鍵。

    4.2城鄉統籌發展與社會公共事業的發展

    從現實來看，城鄉公共事業的嚴重失衡、農村公共服務制度的嚴重缺失，已成為阻礙城鄉統籌發展的突出問題，并成為城鄉分治的焦點所在。作為城鄉二元制度的一個直接后果，城鄉一體化的結果導致農民工沒有被納入城市政府公共服務的范圍，以至他們在社會保障、勞動就業、義務教育、公共衛生等方面的基本需求被城市漠視。所以應當建立長效機制，努力在建立城鄉統一的公共事業的發展方面實現突破

    4.3移民后置換出的土地與城市土地之間的開發利用。

    實現城鄉統籌發展,首先要打破農村與城市的二元結構,讓農民過上和城市居民一樣的生活；而實現生態的和諧就要讓農民搬出生態脆弱區,以實現生態自然恢復。而兩者又是相關聯的。

    生態移民工程不僅能夠有效控制水土流失,改善生態環境,而且能夠從根本上解決農民的生存發展問題,從而有利于城鄉統籌發展目標的實現；同時,城鄉統籌發展又為生態移民工程提供了理論依據和政策支持,有利于生態移民工程的順利展開與進行。

5.城鄉統籌的政策實施

    因為不同的地方，所面臨的城鄉關系和矛盾以及要解決的問題是不一樣的，應當要抓住最主要的矛盾，來修編解決這些矛盾的專項區域規劃。區域規劃則是由各種不同種類的專項區域規劃來起步的，結合我市城鄉規劃建設的實際，應當按計劃有步驟、有層次地實現西安城鄉規劃的全覆蓋，在全市城鄉一體化建設中統籌安排，隨著條件一步步地成熟，再把各類專業規劃整合，這樣，比較成熟的城鄉統籌規劃自然就出來了。具體歸納可分為：

    首先要強化城鎮化，產業聚集，農民轉移，打破城鄉二元結構。這是現階段統籌城鄉發展的關鍵所在；

    其次，加強城鄉基礎設施一體化建設；

    最后，深化農村綜合改革，為統籌城鄉發展提供制度保障。

6.結語

    城鄉統籌規劃建設管理是一項長期而又艱巨的任務，需要我們做出不懈的努力。我們將以貫徹落實黨的十七屆三中全會精神為契機，以科學發展觀為統領，規劃應在西安市總體規劃框架下，按照城鄉統籌的要求和“科學布局、因地制宜、分類指導、體現特色”的原則，通過規劃深化農業結構調整，優化農業產業布局。指導村莊建設合理、科學、健康、有序的開展。

(本文來源：陜西省土木建筑學會   文徑網絡：尹維維 編輯  文徑 審核)