淺析城市更新背景下存量土地開發利用及處理存量土地措施

    一、城市更新背景下的土地類型

    城市更新中的土地多為存量建設用地。我國的建設用地供應分為存量和增量兩部分。增量土地主要是政府通過土地征收和農用地轉用，以出讓和劃撥方式供應的土地，體現的是土地所有權人與使用權人之間的關系；存量土地是指城鄉建設已占有或使用的土地，其開發利用主要是現有土地使用者之間的交易，即“土地二級市場”。城市更新中的土地主要不是政府新征收和供應的土地，而是已成為建設用地的部分。

    城市更新中的土地多為國有土地。城市更新的范圍主要在城市建成區，根據法律規定，城市土地歸國家所有。因此，城市更新中的土地性質多為國有。當然，不排除由于多種原因，在城市范圍內存在集體建設用地的情況，如城中村的宅基地和集體產業用地。

    城市更新中的土地多為低效用地。廣義上講，城市更新中的土地是指所有建設用地。狹義上講，城市更新中的土地多是建設用地現狀利用不合理、利用效率和效益不高的建設用地，即具有開發利用潛力的現有城鄉建設用地。

    二、存量土地形成的原因

    歷史遺留下的閑置土地。因為對城市規劃的法律認識較為薄弱，規劃實施的進行較為隨意，規劃與實際占用不匹配，土地利用不當甚至混亂，這對未來城市的規劃和開發都產生非常大的影響，土地使用缺少必要的監督機制，歷史上單位和個人占有更多的土地使用，但沒有使用而導致土地閑置。

    市場調整導致的土地閑置。隨著經濟系統的調整，在原計劃經濟下，一些企業的生產進入停產與半停產狀態，導致企業場地閑置。另一部分是新建企業，受物價上升、資金不足等原因的影響導致一些項目未開工，形成閑置土地。

    土地拆遷難度大，導致許多土地獲得批準使用后，在整個項目的拆除上遇到了困難，導致整個工程沒辦法進行，土地一直處于閑置或者半閑置的狀態。同時城市規劃調整的限制，城市規劃與土地核準之間的有效聯系不夠充分，存在著些許矛盾，由于這些矛盾的存在，一些項目在土地批準發行后不久，面對城市規劃的調整，不能啟動建設項目。這使得大面積的土地處于閑置狀態。

    三、處理城市存量土地的措施

    激活低效用地。低效用地就是指土地利用的效率較低或者管理效率低的土地。現在來看，我國還沒有確立比較全面或比較權威的認證標準。一般的方法是使用行業平均地均產出率作為評判標準。未滿足指標的，可視為低效用地。為了增加對科學技術和資本的投入，并提高平均土地生產量，應該積極敦促地方政府對低效土地進行使用或者調整土地使用者、產業類型。另外，激活低效率土地，就要實現單位土地面積的集中運營，加大土地以外的要素輸入，提高土地的平均產量。

    強化土地管理力度。加強對市區閑置土地的執法，真正辦理閑置土地。土地閑置費要根據相關法律征收，除此之外，當土地閑置滿兩年時對土地的使用權進行依法收回。從通過分配獲得土地使用權的企業和機構的情況看，為促進土地使用的靈活性，必須向經濟政策提供對應的土地指針和優先政策。同時，集中力量清算和修改進行土地交易的隱蔽市場，使土地交易合理化、透明化。

    合理調整城市功能布局。考慮到城市部分地區整體功能，由于職能對不同土地的配置相互交叉，造成城市土地利用率低、出現閑置等問題，適時調整城市布局，改變產業區、居住區、商業和服務區域混合的局面。在設定功能性區域、合理布局、優化環境、建設支持等方面體現統一計劃，并遵循集中體現政府機構使用土地建設的新構想，而且在同一地區建立有密切商業聯系的機構，產業企業需要考慮土地使用比例和規劃使用土地，重點進行建設，進一步優化公共建設和綠化土地，美化城市環境。

    按原土地用途和權利類型使用的政策。在符合規劃且不改變用地主體的條件下，用以發展國家及本市支持的新產業、新業態、新模式的城市更新項目由相關行業主管部門提供符合條件的證明文件，可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策，過渡期滿或轉讓需辦理用地手續的，可按新用途、新權利的類型，以協議方式辦理。

    國有建設用地轉讓、出租、抵押的政策。城市更新過程中，在不改變實施方案確定的使用功能情況下，經營性服務設施已取得建設用地使用權可依法進行轉讓或出租，也可以對建設用地使用權及其地上建筑物、構筑物及其附屬設施所有權等進行抵押融資。

    總結

    通過合理布局，整合資源進行統一開發和改造，有利于發揮資金的投進和開發建設中的規模效應，進而在很大程度上激活城市的閑置土地。目前城市土地管理的焦點是綜合改善現有土地的利用，提高其效率性，將重點放在合理的閑置土地的開發上，以便有限的土地資源創造出更大的價值。

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    原文標題：研究｜淺析城市更新背景下存量土地的開發利用

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