我國不動產統一登記現狀弊端問題的探討

吳 超

西安市住房保障和房屋管理局房屋產權和房地產市場管理處

西安市房產信息中心

    不動產登記，不但對于明確物權歸屬、發揮物的效用、保護權利人合法權益、維護市場經濟秩序有十分重要的意義，而且是政府進行宏觀調控、市場監管和城鄉建設的基礎性工作，占據十分重要的地位。隨著房地產市場交易的活躍，不動產物權變動頻繁，物權登記作用愈發突出。

    一、我國不動產登記的現狀及弊端

    我國在很長一段時間實行的城鄉分割及指令性的計劃經濟，造成了我國不動產登記制度的不統一。具體表現為：城鄉登記不統一、不動產登記范圍不統一、登記機構不統一、登記程序不統一、不動產登記依據的法律法規政策繁雜等。例如，我國的土地、房屋、海域、礦產資源、森林資源等的登記發證分別由相應的行政管理部門或其下設的登記部門負責。除了《物權法》外，土地上的所有權和他物權分別由土地行政管理部門和農業行政管理部門負責登記，主要法律依據為《土地法》、《土地登記辦法》；房屋上的物權由房屋行政管理部門下設的登記機構進行登記，主要法律依據為《城市房地產管理法》、《房屋登記辦法》；海域使用權由海洋行政管理部門登記，主要法律依據為《漁業法》、《海域使用管理法》；礦產資源由礦產資源管理部門登記，主要法律依據為《礦產資源開采登記管理辦法》；森林草原等資源由林業管理部門登記，主要法律依據為《草原法》、《森林法》、《林木和林地權屬登記管理辦法》。

    總之，我國的不動產長期以來處在分散登記狀態，由不同機構負責登記，這些不動產登記機構互不隸屬，特別是房屋和土地分別登記，實際上很難保證“房地權利一致”的原則，容易產生房、地分別抵押，土地使用權和土地上的房屋使用權相互沖突，也容易導致農林用地、農牧用地及林牧用地之間權屬界線不清、權利歸屬不明、權利界限不清等弊端，產生大量矛盾和糾紛。

    二、不動產統一登記的可行性及必然性

   《物權法》第10條第2款規定：國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。

    2006年建設部組織佳木斯市等城市作為試點城市進行不動產統一登記。實踐證明，不動產統一登記是可行的。

    世界各國或地區在設立登記機構時普遍遵循兩個準則：一是不動產登記機構的獨立性，登記機構多為司法機關，也有行政機關，但都是獨立的部門；二是不動產登記機構的統一性，法律一般規定區域內實行統一不動產登記制度，即不論是土地房屋，還是其他不動產均由統一的登記機構負責。這兩個準則都是物權公示原則決定的。

    當前，我國不動產物權變動制度是一個龐大且錯綜復雜的體系，政出多門、分散登記，已不能適應形勢發展的需要。整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是維護市場經濟秩序、完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求，對于明晰物權歸屬、發揮物的效用，保護不動產權利人合法財產權、保障不動產交易安全、維護正常的市場交易秩序、提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便群眾，促進社會和諧穩定都具有十分重要的現實意義。

    三、不動產統一登記遇到的問題及解決思路

    實施統一登記可以更好地厘清當事人之間的不動產權利界限，減少權屬糾紛，提高登記的準確性和權威性。目前，我國不動產統一登記面臨的最大問題是登記機構不統一、登記簿冊不統一、登記辦法（依據）不統一、登記查詢制度不統一和信息平臺不統一。

    解決不動產統一登記的基本思路是：統一法律依據、登記機構與登記效力和信息平臺。

    1、統一法律依據 

    由于沒有統一法律依據，我國不動產登記形成了多頭掌管的局面。我國目前的不動產登記制度內容主要是按照計劃經濟的規范制制定的，已經不適應社會發展的需要。因此，我們有必要建立以“民法典·物權篇”為基礎的不動產登記法律制度。在我國實現不動產物權法統一的同時，也應統一不動產登記法律規定，使之與物權法相適應。 

    2、統一登記機構 

    我國不動產登記出現的四個不統一的根源在于登記機構的不統一。因此，完善登記制度的一個重點任務就是統一不動產登記機構。統一了不動產登記機構，登記根據、程序、簿冊自然便統一了。目前我國關于不動產登記的部門有多個，它們都是有關不動產的行政管理部門，所進行的登記主要表現為行政管理性，而缺乏物權公示性，難免損害權利人的正當利益。2014年12月22日正式公布的《不動產登記暫行條例》明確了我國不動產登記機構的統一是必然趨勢。現在，統一登記機構已成為人們的共識，但由哪個部門具體負責不動產產權登記工作還是大家爭論的焦點。根據《物權法》第十條規定，不動產實行統一登記，并授權行政法規對統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定。

    3、統一登記效力

    我國法學界對是否采用德國物權行為理論存在比較大的分歧，但在不動產物權變動上采取以登記為生效要件上看法是一致的。我國民法學者認為，為了完善我國不動產物權登記制度，應賦予不動產物權登記如下效力：決定因法律行為發生的不動產物權變動能否生效的效力、權利正確性推定的效力、善意保護的效力、風險警示的效力。這四項效力，是法律對不動產產權保護的重要理論基礎，依據這些理論基礎建立起來的不動產登記制度，是不動產權利公示原則的具體表現，是不動產交易安全的法律保障。為了維護我國法律體系的連續性，保證交易安全和穩定經濟秩序，我國不動產登記應該采取實質主義原則，采行公信力主義立法，這不僅是產權法理的要求，也是國際不動產產權保護的趨勢。但是對于不是基于產權變動行為引起的權利變動應設有例外法例，可以采行形式主義（登記對抗）原則。 

    4、統一登記信息平臺

    消除“信息孤島”，正是指目前不動產登記的區域分割、部門條塊分割的狀況，不同類型的不動產由不同的主管部門負責登記，而各個部門甚至各個地方所建立的不動產信息均局限于該地區、該部門使用，沒有建立一個信息共享共用的平臺，各個信息數據庫像孤島一樣矗立在信息的海洋中，沒有形成統一的大陸，導致信息“交通”的不便，因此必須打破部門和地區的分割，需要借助于法律法規的授權，盡快整合不同主管部門的信息資源庫，要制定不動產登記技術規程和數據庫標準，建立不動產登記信息管理基礎平臺、推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統，實現信息在全國范圍內的共享共用，明確登記機關的職權與責任、相對人的查閱權限等事項，使不動產統一登記制度的巨大作用得到發揮。同時，實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享，這樣也有助于社會征信體系的建立，有利于保護交易安全。

     建立不動產統一登記制度是推進簡政放權，通過立法規范登記行為、明確登記程序、界定查詢權限，整合土地、房屋、林地、草原、海域等登記部門職能職責、減少多頭管理、逐步實現一個窗口對外，方便企業和群眾的有效舉措，逐步實現不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”。

(本文來源：陜西省土木建筑學會    文徑網絡設計項目投資中心：劉紅娟 尹維維 編輯   劉真 文徑 審核)