馬曉榮     李旭        嚴軍

安康市建設工程質量安全監督中心站：　725000  安康

陜西省建筑科學研究院：              710082  西安

    工程質量是多因一果的問題，影響因素頗多，但總結多年來國內外的經驗，我們得出一個結論：要把工程質量管理好，必須有一個健全的、有效的質量控制管理體制。這個體制包括三個層次：一是政府監管，二是建設單位（業主）負責，三是建筑產品的直接生產者負責。由這三個層次構成對整個工程質量進行控制、監督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質量的控制、監督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構造一個市場的運行規則。搞市場經濟，要有一個規則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質量就是要構筑一個市場運行規則，并保證這個規則的正常實施。

    

    從建設市場的整體來看，市場運行的規則還不完善，但就現有的規則，實施中的問題也很多。執法不嚴，違法不究的現象很普遍。建設市場的管理混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規則，同時要保證這些運行規則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規則要加強法制建設。在政府對質量進行控制、監督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。

 

    法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質量管理條例》。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，而擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經在實施這種制度，比如現在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通用的做法。但這還不夠，特別是另一面，業主履約要不要擔保，我們主張在市場經濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業主付工程款要擔保，國際上也是這樣實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環節，按照現有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在主主方面，出現糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正常現象。那么合同糾紛如何進行調解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。

    

    政府對工程質量監督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質量監督。在這方面，我們已經做了不少工作。從80年代開始就抓政府的質量監督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監督力量，地以上城市都建立了質量監督站，90%縣以上的城市也建立了質量監督站，一些專業部也建立了質量監督站。據統計，全國有2600多個質量監督站，從事質量監督的工作人員達4萬多人，其中70%以上人員都具有工程技術專業職稱。從統計資料上看，質量監督的覆蓋面達88%。應該說初步形成了全國政府質量監督的工作網絡。與此同時，為了保證工程質量監督的權威性、公正性和科學性，從中央到地方建立了一系列的檢測機構，目前全國有質量檢測機構600多個，從事檢測工作的人員6000多人。這些機構和人員，為保證工程質量，防止劣質產品流入社會，發揮了很好的作用。為了開展政府質量監督，我們還從上到下建立了一套法規體系。這些工作都是在履行政府對質量進行監督控制的職能，而且是在市場經濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質量監督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監督，一種是實物性的監督。我們現在進行的是實物性監督。我個人認為目前這種實物性監督必須深入到工程項目上去。質量監督機構不能散，工作不能松懈，要繼續努力去做。同時政府質量監督工作必須改進，必須是在現在的基礎上推進。

    

    那么現在政府質量監督方面存在哪些不足呢？我認為主要有三個方面的問題，一是政府質量監督的地位，在實際把握上不夠準確。監督工作有時與施工單位、監理單位的質量責任混淆。如，由質量監督站去組織質量驗評、竣工驗收，進行過程檢查等，這等于形成了企業質量檢查員了。二是政府質量監督重點監督什么，不夠明確。現在是全面在做，如三到位、五到們等。三是現有質量監督人員的素質、人才結構有缺陷。政府質量監督必須對設計文件進行監督，但現有的監督人員中大量還是施工方面的人員，人員結構不盡合理。我們改進這些不足的總體思路是以法律、法規和強制性的技術標準為依據，以結構質量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質量監督。政府最關心的是結構安全問題，是不要出現倒房子、塌橋這種惡性質量事故，從而保證人民的生命財產安全。為什么要對設計文件進行監督呢？因為，設計文件最重要的是結構安全問題，如果設計有問題，結構受力就不合理，安全系數不夠，怎么能保證結構安全。所以，一定要重視結構質量問題。政府進行質量監督，拿什么能管住人呢？就是實行使用許可制度。

    

    政府質量監督制度有幾個要點，第一，誰來實施監督。有兩種做法，一種是美國的做法，由政府官員直接進行，檢查后記錄，最后驗收要看記錄；另一種就是政府委托第三方來實施質量監督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進行質量監督，這個被委托的機構，必須是經過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監督的機構。我們現在是質量監督站，由目前這種狀態進行轉變應該是有條件的。第二，政府監督檢查的主要內容是什么。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建筑消防方面的內容，通過審查的，由審查單位出具設計文件審查報告。二是結構施工方面的關鍵環節，包括施工中的材料，必要時要對材料進行檢測。監督的客體主要是在工程中的各方責任主體，施工單位是否按規范施工，材料供應商供料是否合格，監理單位是否履行職責，建設單位有無要求設計、施工、材料供應單位使用劣質材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工完工后，審查機構出具關于結構安全的報告。整個工程完工后，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監督。最后，由政府出具使用許可證。第三，監督的費用問題。費用應由建設單位在申請施工許可證時直接交給政府，政府收取費用后再撥給受政府委托進行質量監督機構。如此監督機構和建設單位之間不形成直接的經濟關系。

    

    按照這種政府質量監督的模式，政府是否對工程出現質量問題承擔責任呢？不是的。這個概念在國際上是通行的：誰的工程誰負責，誰施工誰負責。建設單位要對工程質量負總責，因建設單位是最終的受益者或是最終的使用者，有責任和義務建一個好的工程。當然，盡管建設單位有很重要的作用，但是真正的工程質量做的怎么樣，還是靠設計、靠施工。因此，誰設計的誰負責，誰施工的誰負責。對誰負責？對建設單位負責。所以，不存在政府又去監督，又發使用許可證，最后又不負責的問題。當然，如果政府委托進行質量監督的機構，玩忽職守，弄虛作假，那么它要負責任的，造成重大事故的要嚴肅處理。這是就政府對工程項目如何進行質量監督提出的一些思路，是我們經過調查研究，包括學習國外的經驗，才形成的。這里有兩項工作要做，一是要建立能代表政府進行質量監督的機構，必須有一些技術上、管理上的帶頭人，在國外叫認可人士，我們要逐步對工程師、高級工程師進行執業資格的管理，這些人必須要提高自己的水平來適應政府質量監督的需要。二是要研究如何把質量監督站轉化為市場上獨立的運作實體，而不再是附屬于政府的事業機構。

    

    質量控制體制的第二個層次是建設單位的。建設單位要對質量負責，包含的內容比較多，從項目的可行性研究，到設計、施工單位的選擇，都由建設單位進行的，都要對工程質量負責。工程進入實施階段，誰來代表，幫助建設單位對工程的實施進行管理？現行的辦法是工程監理。因此，談監理，也就是在談建設單位如何對質量負責。

 

    1、進一步樹立監理的權威。現在的工程監理有頗多是對建設單位惟命是從，權威性不夠。盡管監理公司是受雇于建設單位，代表其管好工程，當然要聽業主的。但監理公司同時也必須按照國家的法律、法規、設計文件和合同規定，獨立地行使自己的職責，對工程負責。因此，監理公司既要對建設單位負責，也要對工程負責。從保證工程順利進行，保證工程質量來說，這兩個負責是一致的。如出現了分歧和矛盾，原因多數是建設單位的問題了。所以，我們要強調監理公司在工程監理中獨立行使職能。我們要再次強調，沒有監理工程師簽字，材料、構配件和設備不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序的施工，不得撥付工程進度款，不得組織竣工驗收。要把監理在工程管理過程中的權威性和作用強化起來。

 

    2、推進監理公司提高素質，加強對監理單位的管理。監理公司在人員結構上要全面、合理。現在多數監理公司有施工經驗的人較多，懂設計的人較少。一些以設計單位為基礎的監理公司，懂設計的人多，有施工實際經驗的人少。監理公司應該是這兩者的綜合，有各種人才。當然，還有一種出路，一定要成立專業監理公司的，那么就受雇主于綜合型的監理公司。具體怎么辦還需要進一步研究。所以，監理公司要在人員結構上、能力上盡快進行調整，適應監理工作的需要，另外，監理要講究職業道德，監理公司要注意社會形象，嚴禁出賣資質，不能出讓監理業務，不能放棄原則、盲目聽從業主指揮，不能利用監理之便，行個人之私，更不能和某些方面勾結起來，弄虛作假，損害工程質量。總而言之，工程監理是我們整個工程質量管理體制中的一個環節，要繼續推進。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)