追求健康城市化

——克服城市化發展中的誤區，促進城市化健康發展

王月英  李燕梅

(陜西省城鄉規劃設計研究院710032西安)

    城市化進程是人類社會發展的趨勢。加快城市化過程，可以有效解決農村剩余勞動力轉移，破解“三農”難題。然而，在我國城市化的發展實踐中，特別是中小城鎮建設中，面臨的一個重要問題，就是如何解決農地的合理補償和農民的社會保障問題。由此，探索一條適合中國國情的城市化發展道路，已成為我國政府部門、經濟學界、法學界與社會各界共同探討和解決的一個重要問題。

1.城市化發展中陷入的“區”

    當前，我國城市化進程已成為一股不可逆轉的洪流，各地也都掀起了一場如火如荼的城市化建設高潮。通過城市化的發展，讓大量農民變成城市居民，讓廣袤的農村成為都市。這樣一個偉大的變革，對我國社會、經濟、文化、思想、意識、社會生產力將產生巨大的推動力，是中國具有歷史性的重大選擇，與中國整體改革的硬件建設也是相匹配的。但隨著城市化進程的逐步深入，人們也發現許多城市實際上是在為城市化而城市化，在城市化發展中陷入了“誤區”。

    第一個誤區是，實施所謂的廣場計劃，搞形象工程。現在各個城市，乃至城市的各個區都有其政治文化中心，城市有市民廣場，各個區也都有自己的中心廣場。據有關統計，全國80％以上的縣市已經興建城市廣場，不少鄉鎮也在興建或準備興建廣場，有的號稱比天安門廣場還要大。城市是需要有空間的，城市也是需要有呼吸的，需要有肺部，但一個城市合理科學的結構，一個健康城市的生態，不是靠大規模的廣場來支撐和體現的。把廣場理解為城市的生態，是非常錯誤的，一個城市需要有一定的空間，城市的品位是靠城市的規劃、建筑、科學的布局、城市的生態、市民的素質，城市領袖所倡導的一種體制、制度樹立的，這才形成城市的形象和城市的魅力。

    其次是，不顧財力大規模拆遷舊城，另辟新城。不論沿海還是內地，現在沒有幾座城市沒有新城區。一些城市為了要使城市全新，一方面進行大規模的拆遷，造成大量的居民遷徙，加上拆遷政策不統一、政出多門、拆遷行為不規范、補償方式和數額不足，使拆遷矛盾非常突出；另一方面，許多城市又不顧老城的歷史、不顧老城的延伸，完全去造一座新城，號稱“新城運動”，而且是規劃剛做好，政府部門先搬遷。政府搬遷推動新區建設無可厚非，但是不是每個城市都要建立新區呢?在歐美日等發達國家，大城市的邊緣確實都有新城區，這些都是由于大城市的發展，它本身的一種歷史延伸、經濟輻射、文化推動的客觀要求。而我們的一些城市、甚至縣級市也一窩風地搞新城區、新城市，老的城區的資源還沒用足，根本就不具備形成新城市的條件，這中間存在的浪費是非常嚴重的。

    第三是發展城市化的心態不健康，將近三十個省市提出要大力發展城市化，根據自己的主觀愿望“添火”；城市化的道路不健康，盲目求大或者求小，根據我們國家的國情確定的是大中小城鎮協調發展；三是增長方式不健康，地方發展靠建設拉動，行政區劃調整往往只有統計意義而無實體性意義。最突出的問題集中在土地上，在土地資源緊缺的情況下，土地的使用效率卻非常低，非常寶貴的土地資源被粗放地使用。

2.產生城市化“誤區”的因素

    產生城市化“誤區”的因素很多，但主要原因莫過于兩點：一是，一些地方的領導，對城市化的認識存在偏差，推動城市化的指導思想不正確、不科學的。認為城市化就是“多蓋房子多修路”，致使一些地區為城市化而城市化。在生產力的發展沒達到足夠水平，城市的實力、經濟能力、人口的聚集也沒達到一定條件，特別是政府的財政能力和市場化程度等要素和客觀體系都沒有建立起來的情況下，僅憑領導的一些主觀意志，脫離地方實際盲目城市化。第二，有些當政者為體現為官一任、造福一方，把城市化的進程搞成自己追求形象的工程、政績工程。不顧地方的財力，貪大求洋，去做所謂高標準、高起點、高規格的城市廣場或幾大設施建設。

3.追求健康的城市化

    有專家認為，城市土地無序擴張是城市化不健康的主要表現。城市化應是一個土地集約利用的過程，但實際上這些年我國城市用地呈全面擴張的態勢。目前有將近30個省提出來要加速發展城市化，但城市化不是自己想快就快，想慢就慢的。這和城市發展是有關聯的，過去我們有一些片面的認識導致了虛假的城市化。通過實證研究和理論計算認為，城市化的速度不是越快越好。城市化速度應和經濟、就業、用地等因素的增長相協調。在推進城市化進程當中，有兩個問題值得重視：一是出現了進城農民種糧無地、上崗無位、就業無門這種“三無”現象，按道理，城市應當安排大量的就業，但是你的城市化沒有達到這一步，沒有崗位安排。二是城市化和工業化脫節，有的地方有   城無市。這兩種現象，不符合城市化發展的規律。特別  是第二種現象。要解決這個問題，城市化就要適度推進，要符合客觀規律，不是越快越好，也不是越大越好。適度推進城市化，就是該發展的要發展，沒達到這個程度的不要急于求成。

    健康的城市化是經濟發展水平和城市化水平協調的城市化。有兩種不協調的城市化，一種是過度城市化，會帶來一系列城市病，如貧民窟、高犯罪率及城市環境越來越惡化等，這是一種病態的城市化；另一種是低度城市化，會導致勞動力的大量過剩，整個社會的低效率，及一系列“農村病”等，也是一種病態的城市化。從總體上說我國目前仍處于低度城市化。有兩方面原因造成，一方面是改革開放前，在利用工農業剪刀差優先發展重工業的同時，用政策人為地形成了城鄉二元社會結構，推行非城市化的工業化；另一方面，改革開放后在經濟和城市化水平都增長很快的同時，采取“離土不離鄉、進廠不進城”的策略發展鄉鎮企業，帶來了鄉村地區的就地非農化，造成城市化和非農化的嚴重脫節。從微觀上講，健康的城市化至少意味著人口聚集、經濟非農化、城鎮建設等三個基本要素，缺一不可。如果只有農民的非農化，沒有非農化了的農民向城鎮的集聚，“村村點火，戶戶冒煙”，“離土不離鄉，進廠不進城”，不但浪費土地資源，破壞環境，而且喪失了很多第三產業發展的機會。如果沒有經濟非農化，農民大量涌進城市卻找不到工作，就會出現貧民窟，犯罪率上升及治安惡化等。如果只有城鎮建設，蓋了很多樓，結果卻沒有人去住，農民要么不去住，要么住不起。這些都不是健康的城市化。

    城市規劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強調內涵發展，要千方百計杜絕形象工程。土地規劃要重新審視目標，從城市的科學合理布局、交通運輸功能之間的聯系出發合理確定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地，我們要承認這個現實，因地制宜制定土地規劃。對于科學合理的發展需求，不管是城市還是農村，都應該給予支持，及時滿足。與此同時，要建立相應的約束和考核指標，盡可能擠掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。

    進行城市化建設，政府應當高瞻遠矚，有遠見的規劃，并按規劃一步步的實施。另外，城市化的過程也是市場經濟逐步完善的過程，在這個過程中，不能放棄市場化的運作，但現實中卻往往有很多的計劃經濟時期的無形的手伸出來，象一些地方組建的城市建設投資公司，實際上是市場經濟條件下的新的計劃經濟的手段，是老的計劃經濟時代的觀念在新時代的一種反應。

    同時，城市化要有大規模產業的支撐。城市化發展非常重要的核心要素，在于當地生產力的發展，必須有城市的產業，有相當實力的產業鏈的支撐。沒有產業支持，僅僅停留在建制城市化和城市規模擴張的城市化，是不能實現城市化的宗旨的。因為沒有產業支持，城市人口就難以充分就業，沒有就業居民就沒有足夠的收入，沒有資金收入就不能拉動消費，而一個沒有足夠需求刺激的城市是沒有生命力的，城市化就更無從談起。

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：尹維維 尚雯瀟 編輯  文徑 審核)