劉麗君

寶塔區建設工程質量安全監督站

 

    2010年某月，某縣城中心某建筑工地高邊坡發生塌方事故，坍塌土方約200方，造成6人死亡，1人受傷的惡性事故，經核查此工程未辦理任何手續，擅自開工是一項嚴重違反建設程序的違章工程。事故發生后，引起了社會各界的高度重視，政府要求各級部門都要吸取教訓，切實加強本地區建筑施工領域的監管工作，夯實安全生產責任，履行安全生產職責，確保建筑施工安全生產形式趨于平穩。

 

    通過這次事故的發生，暴露出建筑領域的諸多問題。現有的工程質量安全監督沒有發揮應有的監督和管理作用，難以應對建設市場的復雜局面。在建設行業內，未批先建，低于成本價施工招投標，惡性壓縮合理工期，監理費率低于正常監理成本以及監理、施工、勘察、設計企業人員的掛靠的現象比比皆是，住宅工程質量投訴率居高不下，建設市場的秩序并沒有得到有效的監督和控制。工程質量監督的作用體現在何處？工程質量安全監督為什么沒有能夠糾正如此常見的違規建設行為？質量安全監督似平僅僅成為形式上的監督。監督執行的權威性、嚴肅性體現在哪里？如何從根本上尋找對策，實施工程質量監督體制的改變，規范建設市場，構建和諧健康的建設行業，如何實施工程質量監督體系的轉變，是當前迫切需要解決的問題。

 

    1、質量安全監督的執法地位、手段和法律責任的問題。

    （1）工程質量安全監督機構雖然是行政執法，但是委托執法、質量監督機構本身不是行政機關，并不具備執法地位，質量監督人員不是公務員，不能獲得執法地位，執法主體面臨沒有執法身份的尷尬。

 

    （2）沒有執法地位、沒有處罰手段，工程質量安全監督執法過程冗長而低效。

沒有處罰權的質量監督只是形式上的監督，沒有效力。質量監督機構所有的執法權限都是建設行政主管部門委托的，一般情況下監督機構對工程建設的實體和行為實施監督的過程中發現的問題，只能下達《整改通知書》或《局部停工通知書》，如果要處罰也只有建議權，沒有處罰權，報建設行政主管部門后處罰過程較長，往往達不到應有的效果。

 

    （3）工程質量監督機構如何監管尚有指導甚至參與工程建設職能的授權部門。

    質量安全監督機構不能獨立執法，附屬于建設行政主管部門，建設行政主管部門在城市建設中承擔了大量的城市道路基礎設施及經濟適用房、廉租房的建設，有時轉變為了建設單位。此時的質量安全監督變成了被委托執法者監督委托執法者，本末倒置。

 

    隸屬于建設局的工程質量監督機構人微言輕，不能獨立執法，如何履行監督的職能？工程質量監督應有獨立的執法地位，在法律的賦權下，才可能監督與上級主管平級或者有隸屬關系的部門。綦江彩虹橋案中的監督機構負責人辯論時始終強調的就是同意危橋通車使用的是建設局，監督機構并未同意竣工，這就是不能獨立執法的弊端。因此，只有給予工程質量監督機構獨立的執法地位，并給予足夠的權限，以及政府各部門的配合，才能履行必要的監督職責，并強制糾正違法行為。

 

    2、行政執法行為的經費保障問題。

    （1）強制質量安全監督的本質，決定了監督機構應由政府財政供養，而不應收取建設單位的費用。

 

    2008年國家財政部、發展改革委員會《關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》（國財綜[2008]78號）文件規定，從2009年1月1日起，取消征收建設工程質量監督費，取消收費的單位依法履行行政管理職能的經費由同級財政預算予以保障，其中原有自收自支事業單位的經費支出，通過安排其上級行政主管部門項目支出予以撥付。這充分的說明，誰委托執法，誰就該為執法買單，工程質量監督應該由建設行政主管部門買單。

 

    （2）各級政府應高度重視監督機構的經費落實問題，如果監督機構因為經費問題而不能正常運轉，試想監督人員如果連基本的生活都無法保障，監督人員如何能認真安心工作，履行職責，那建筑市場將處于失控狀態，質量安全誰來監管，在此種環境下，工程領域出現問題責任應由誰來承擔！

 

    3、盡快建立市場信用機制。

    市場經濟條件下，建設市場的監管信用機制。

    當前，我國建筑行業處于市場經濟發展初期，計劃經濟條件下原有的工程質量發全監管模式已經不再適用，政府不再能夠直接操控市場變化，行政手段更多的是宏觀的調控、引導和強制的執法，在解決市場問題時缺少直接有效的方法。下令要求企業守法，首先政府工程應做出表率，政府守法才能要求企業守法。政府通過建立信用檔案、獎優罰劣、媒體曝光等手段來使建筑市場逐步走向正軌，否則將導致有法不依、執法不嚴、違法不究、法不責眾的局面。

 

    1、賦予質量安全監督機構執法地位，機構精簡效能，逐步成為執法行政部門。

    既然委托了行政執法，為什么不能給予執法地位，隨著社會的發展進步，國家政策法規的出臺，市場信用機制的完善，工程質量監督機構的執法效率會大大的提高，監督機構以宏觀監督為主，真正是監督驗收，而不是參與驗收，輔以必要的巡查抽檢、借助信息化的管理手段，是可以對市場行為發揮監督作用的。通過精簡機構、壓縮人員，人力、物力成本降低，財政應該能夠承擔。現階段雖然人員較多，但如果政府能嚴格控制人員進入，通過新老交替，自行消化，是可以化解矛盾。

 

    2、賦予質量監督機構必要的行政處罰權限，并承擔相應的法律后果。

    2009年11月26日，《陜西省建設工程質量和安全生產管理條例》公布，自2010年3月1日起施行。這個地方法規的出臺，真正賦予了工程質量安全監督機構一部分行政處罰權限。但如果沒有政府各部門如財政、法院的大力配合，想要執法也有很大的難度。因為監督機構沒有強制執行的措施，最終還要法院配合，才能真正落實。權力和義務總是相當的，有了一定的權限，工程發生質量事故，監督部門自然要承擔相應失職、瀆職的法律后果。

 

    3、取消監督費后，監督機構的經費應由財政支出。

    只有不收取監督費，質量監督機構才能對建設單位施以公正的行為監督，才能成為真正的執法者。現階段部分監督站在各級政府的重視和支持下已納入財政列支，但仍有相當一部分監督站還未納入財政，工作經費和人員工作無著落，這將大大影響了工程質量安全工作的正常開展，監督機構人員基本生活得不到保障，如何能安心開展工程質量安全監督工作，希望政府充分能認識到工程監督機構的重要性，盡快落實經費問題。

 

    4、建立健全市場信用機制。

    質量監督機構一面與工程建設現場保持著緊密的聯系，一面與建設行政主管部門關系密切，能夠對信用機制的建立和完善發揮巨大的引導作用。在對建設施工現場的監督過程中，開展不良行為記錄，引導企業質量活動，干預市場質量行為，建立參建各方的信用檔案，對參建各方進行誠信等級劃分，優勝劣汰，并定期向媒體公布，為質量信用機制提供更加全面的信息資源，營造健康有序的建筑市場。

 

    5、結語。

    當前，建設工程質量監督面臨紛繁復雜的建設市場環境，面臨著質量事故頻發的巨大壓力，迫切需要解決缺乏執法手段，執法效力低下，法律地位不夠明確，經費不能保障，缺少精通專業知識和執法管理的綜合性人才等突出問題。同時，建設市場的信用機制等市場規律更迫切需要建立，行政主管部門也要給予必要的監督和幫助，只能這樣才能使建筑市場健康有序的發展。

 

《建設工程質量管理條例》

《陜西省建設工程質量和安全生產管理條例》

《關于公布取消和停止征收100項行政事業  性收費項目的通知》

 

(本文來源：陜西省土木建筑學會  文徑網絡：文徑 尹維維 編輯  劉真 審核)