城鎮化進程中的工程建設項目風險分析

趙樂陽

陜西中煙工業有限責任公司寶雞卷煙廠技改辦     721013 寶雞

    1、引言

    在近些年的城鎮化推進過程中，無論處于怎樣的階段，總是與工程建設緊密相關，甚至在某些地區，所謂的城鎮化就是單純的工程建設。從房地產化到大批的產業園再到城市軌道交通建設，這些工程舉措，在一些地區是處于良性發展，但在有些地區卻呈現出巨大的問題，如經常見諸報端媒體的“鬼城”、“睡城”、重復建設、地方債務風險等詞匯，由此可以看出目前在城鎮化的具體語境中，工程建設項目的主要問題已經是超出單純的工程質量的范疇，而表現為由工程建設而衍生的諸多社會系統問題。隨著去年中央城鎮化工作會議提出的“推進城鎮化六項主要任務”，在各個地區的逐步細化與落實，可以預見在下階段的城鎮化推進進程中，依然會出現大批的工程建設項目。有基于此，筆者認為當前比較緊要的工作是對業已出現的城鎮化工程建設問題進行系統分析，并構建起有效的風險識別控制體系，以避免類似風險的反復。畢竟工程建設具有一次性與不可逆的特點，而許多與城鎮化相關的工程建設又具有廣泛的群眾覆蓋性（如保障房建設、產城規劃等），如若處理不當，不僅會造成難以挽回的巨大經濟損失，而且極有可能引發局部的群體性事件，在一定程度上損害地方政府的公信力。

    2、城鎮化進程中的工程建設項目風險的內涵及分類

    無論是城鎮化還是工程建設項目，都具有各自的特點，而二者結合為一個整體詞匯，便具有了自己所獨有的內涵。

    2.1城鎮化進程中的工程建設項目風險的內涵

    隨著城鎮化進程的不斷推進，當下公眾對其所涉及到的工程建設有了更高層次的要求，這些要求往往已經超越了工程質量的狹義概念，而是包括了工程價值、環境影響、文脈沿承、心理認同等全方位概念。公眾對城鎮化相關工程項目期望的提高，對應的是相關風險值的增加。因為風險是“在特定的客觀情況下，在特定的時期內，某一事件其預期結果與實際結果之間變動程度的概率分布。變動程度的期望值和方差越大，風險越大。也就是說，風險與人們對某一事件所抱的期望值有關” [1]。誠然，只要期望被滿足的程度提高，風險并不會增加，但這也正是與現實的矛盾之處。目前由于城鎮化工程建設在地方往往是多方利益博弈的結果，這個結果很多時候是地方政府、開發商、材料供應商、甚至只是個別官員的狂歡，而其中犧牲了的正是城鎮化工程建設最初設定的需要受益的人群。有鑒于此，城鎮化進程中的工程建設項目風險可以定義為在當下城鎮化推進過程中，公眾對其所涉及的相關工程建設項目的預期結果與實際結果之間變動程度的概率分布，變動程度的期望值和方差越大，風險越大，反之，則風險越小。

    2.2城鎮化進程中的工程建設項目風險的分類

    城鎮化進程中的工程建設項目風險從不同角度出發，可以分出不同的種類，這里主要根據導致風險損失的原因進行分類，具體包含以下幾個類別：

    （1）自然風險：相對于其他項目，工程建設項目對于自然環境有更高的依賴性，而地震、自然火災、山洪等自然災害對工程的打擊往往是致命的（如汶川地震對正在建設的工程的打擊），即使可以通過一些工程技術措施來降低風險，但也主要是基于對人的生命的保護，而不是對于工程本身的防護。由于工程的不可移動性，所以此類風險是難以有效避免的。

    （2）環境風險：這里所說的環境風險更側重于工程建設對自然環境的影響，因此有別于自然風險。對于現實一些案例的研究不難發現，一些城鎮的工程建設超越了當地自然資源的持續承載力，包括水資源、土地資源、優質的空氣資源等，而這些原本是可以避免的。

    （3）價值風險：城鎮化進程中的工程建設項目往往被賦予了一定的公眾價值，而工程建設過程中價值的偏離或背離正是此類風險的根源，如保障房最后卻成為豪華別墅區，棚戶區改造卻也只是為了商業開發等等。

    （4）社會風險：近些年來，已出現多起因公眾集會反對而被中斷或終止的工程建設項目（主要為轉移過來的化工企業），城鎮當地居民并不希望以犧牲環境為代價來換取其他利益，而現代網絡等信息媒體具有快速擴散的特點，即便是虛假信息也極有可能引發一些不良社會事件，增加社會的不安定因素。

    （5）經濟風險：對于大型城鎮化工程建設項目，如新城規劃建設、軌道交通、市政基礎設施等，往往意味著巨大的經濟投入，而隨著近些年地方債務的不斷增加與土地財政的難以為繼，由政府主導的這類大型工程項目的經濟財務風險也逐漸顯現。

    （6）政策風險：由于目前的城鎮化正處于一些政策變革期，政策的不確定性增加。如許多地方政府所謂的農村建設用地政策實驗事實上已經突破了現有政策的合法邊界，因此給未來的工程建設也帶來了較大的不確定性。

    （7）技術風險：工程建設的技術風險主要包含兩大類，一類是現行的工程設計技術規范，另一類是施工過程中的技術控制。城鎮化工程建設有別于大城市，而現行規范顯然并不能完全適應相關的城鎮化工程建設需求，如對于務農居民的住宅設計，在很多地方出現農民不愿搬進去的案例。施工過程中的技術控制主要是為了保障工程交付物的質量，如若控制不到位，質量便得不到保障。

    最后，這些風險往往不是單獨呈現，而是相互關聯，其中一類風險的發生有時會誘發多類風險的連鎖反應，如自然風險與社會風險和價值風險就有很高的關聯度，價值風險與環境風險也會增加社會風險的可能性。風險分類的明晰是為了科學管理的便利以及相應對策實施的可操作性。

    3、城鎮化進程中的工程建設項目風險的形成機理分析

    機理是事物所遵循的內在邏輯和規律，是指為實現某一特定功能，一定的系統結構中各要素的內在工作方式以及諸要素在一定環境條件下相互聯系相互作用的運行規則和原理[2]。城鎮化進程中的工程建設項目風險的形成并不像一些簡單系統是各類型風險因素簡單加權相加的結果，其風險結果的最終呈現是各類因素動態綜合演變的過程，簡而言之，風險在工程建設項目的全生命周期的不同階段，其風險因素也處于動態的變化過程。關于項目的全生命周期的定義被廣泛引用的是英國皇家特許測量協會（Royal Institute of Charted Surveyors，RICS）所給出的定義，即“項目全生命周期是指包括整個項目的建造、使用以及最終清理的全過程。項目的生命周期一般可劃分成項目的建造階段、運營階段和清理階段” 。 結合我國目前的現狀，一般的工程項目可分為“項目決策階段、項目設計階段、項目招標投標階段、項目施工階段、項目運營階段和項目拆除報廢階段，其中項目的招標投標階段和施工階段可以統稱為項目的實施階段” 。項目全生命周期的階段劃分有助于對風險的形成機理的分析與理解，也有助于將風險形成過程的明晰。

    3.1決策階段

    關于城鎮化進程中的工程建設項目的決策，在部分地區存在決策的低質低效、決策過程不透明、決策的私利性等特點，這些不良特點正是風險形成的源頭。在現有的制度框架內，工程決策應涵蓋項目的目標和范圍、概念性策劃和可行性研究等內容，對于涉及公眾利益的工程項目，應該公示其相關信息并接受公眾監督。而現實的情況是，一些地方政府在決策時對工程建設項目的可行性研究報告的結果進行了干預，甚至暗示對真實數據進行篡改與造假，從而使得工程建設項目看起來符合規定。另外，剔除一些地方政府自身決策水平的因素，在工程決策的驅動因素上，也存在著許多隱性的灰色空間，驅動工程決策的并不是地區的資源稟賦，而是個別決策者或團體的私利，如政績工程、重復建設、工程腐敗等等。因此決策階段的這些可能被激發的風險如果沒在決策階段發生，那也為后續階段埋下了重大隱患。

    3.2實施與運營階段

    相對于決策階段，實施與運營階段的風險形成除了上一階段的累積風險外，主要是工程的經濟風險與社會風險，工程的持續有賴于持續的財務保障，由于在工程項目實際運作過程中，有些“釣魚工程”對工程的實際投入并沒有科學的測算，故意在審批是少報投資需求，最后導致工程得不到及時的財務保障，從而使得項目被擱置。社會風險的激發事實上應該聯系決策風險一起分析，如果工程的實施或運營被公眾或媒體所抵制，則有可能導致工程項目被中斷或終止，工程得不到理解與認可，直接與決策相關，如沒有事先向公眾解釋說明，決策的暗箱操作，以及巨大的利益落差（如拆遷征地）。

    3.3拆除階段

    拆除風險在鎮化進程中的工程建設項目中體現的尤為特殊，因為在理論層面上，拆除技術并不存在障礙，但拆除風險更多是來自與其他層面的考量，如業已實施的巨大經濟投入和社會安定等，這些具體集中體現在重復建設與小產權房的工程項目問題上。另外，由政府投資的工程建設項目，經常會發現一些還未曾使用的或者建成沒幾年的工程又重新進行重建或翻新，這反映出目前在對待工程是否應進入拆除階段的問題上，一些地方政府的做法有欠妥當。與工程建設前兩個階段相比，拆除階段的制度設計并不完善，出現了很多該拆不拆，不該拆亂拆的情況，如上世紀90年代一批住宅工程，到目前已出現了嚴重的繼續使用問題，但由于責任主體的缺失，使得工程無法進入到拆除的議題。

    4、結論

    本文結合風險管理的相關理論，系統分析城鎮化進程中的工程建設項目的風險分類及控制，并對城鎮化進程中的工程建設項目風險的形成機理進行分析，以期縮小公眾對工程的預期與實際情況之間的落差，從而降低風險發生的概率或減少風險發生后的損失。

    參考文獻

    [1] 閻春寧、風險管理學上海：上海大學出版社.2002年

    [2]亓菁晶、陳安、突發事件與應急管理的機理體系、中國科學院院刊，2009

    [3] Royal Institute of Charted Surveyors，Life Cycle Costing，London：Surveyors Publication，1987．

    [4]尹貽林、陳伯樂、全生命周期項目管理思想在我國政府投資項目中的應用研究哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2010

    [5]王眾托、 系統工程引論北京：電子工業出版社.2012

(本文來源：陜西省土木建筑學會     文徑網絡：劉軍 呂琳琳 編輯  劉真 文徑 審核)