淺析西安市建筑施工領域應急管理問題及對策

（徐旸 西安市建設工程質量安全監督站）

    在我國，建筑業安全生產事故發生率僅次于交通行業，是安全生產“八大高危行業”之一，一線施工人員經常處于露天、高處和交叉作業環境中，高處墜落、物體打擊、機械傷害、觸電和坍塌等類別傷亡事故呈現多發態勢。近年來，政府建設工程安全監督機構通過持續加強監管力度和積極開展專項治理，采取督促施工企業對危險性較大分部分項工程開展專項論證等方式，在預防基坑坍塌和觸電等類別事故方面取得了顯著效果，有效遏制了較大以上建筑安全生產事故發生，保障了建筑安全生產形勢總體平穩，為維護社會和諧和人民群眾生命財產安全做出了應有貢獻，但也應看到，雖然政府與企業長期以來做了大量工作，建筑安全生產事故仍時有發生，且見諸報端后，往往會引發對行業安全生產能力和政府監管水平的質疑。到底采用何種方式，才能真正降低建筑安全生產事故發生？能否通過提高行業應急救援能力和應急管理水平，對預防同類事故的再次發生起到有效預警，本文以西安市近年來在建筑施工領域應急管理方面做的不斷探索為例，對建筑施工領域應急管理方面存在的問題進行分析，并試提出一些解決對策。

    1.西安市建筑施工領域安全監管和應急管理現狀

    西安市各級建設主管部門長期以來按照市政府統一部署和總體要求，以推動西安經濟發展和社會進步為目標，以預防房屋建筑施工領域重大安全事故為重點，能夠把握建筑安全生產監管的科學性、時效性、有效性，建立了體系化的應急管理機制，調動全行業應急救援資源，在多起建筑安全事故和公共突發事件處置中發揮了重要作用，對減少事故造成的人員傷亡和財產損失做出了應有貢獻。在建立健全安全監管體系和應急管理機制方面，積累了一定經驗。

    1.1 安全監管方面

    （1）從責任落實入手。根據各區縣、開發區監管工程面積和安全監管狀況，將安全生產目標責任細化分解并確定考核指標，每年初，與各區級建設主管部門分別簽訂目標責任書，按照“屬地化管理”模式確定工程監管責任，消除監管死角，層層落實安全生產監管責任。

    （2）從各方聯動入手。2004年組建成立西安市建筑安全生產委員會，多年來堅持定期召開建筑安委會會議，對建筑施工領域安全生產現狀進行科學研判，有針對性地研究提出下一階段工作重點和專項治理措施。2009年起，逐步建立并完善企業安全生產聯絡員制，即加強了政府部門與企業的聯動監管，又為及時全面掌握全市安全生產動態擴寬了信息渠道。

    （3）從專業管理入手。2010年起，先后組建了建筑工程專家庫和軌道交通工程專家庫，大力推行專家論證機制，聘請專家對危險性較大分部分項工程施工方案開展專項論證，為施工過程質量安全打下堅實基礎，也多次組織專家參與突發事件應急處置和事故后期調查處理，目前建筑工程專家庫有專家220名，軌道交通工程專家庫有專家120名，均來自高校、研究院所和勘察、設計、施工、監理等行業企業，基本滿足了應用需求。

    （4）從加強預防入手。在日常監管中加大對違反安全生產行為的整治力度，針對春節后、夏季汛期、冬季低溫等不同氣候條件開展季節性安全大檢查，經常性組織對建筑起重機械、深基坑等易發生事故的環節部位開展專項檢查，將施工現場各類質量安全隱患消除在萌芽狀態。

    （5）從宣傳教育入手。在宣傳方面，積極組織參與“安全生產月”活動，采取展板、宣傳手冊、現場咨詢會等方式和通過新聞媒體廣泛宣傳，調動社會各方力量，提高全社會對建筑施工安全的關注度，營造良好氛圍。在教育方面，重點對施工現場管理人員和“三類人員”開展安全培訓，利用知識競賽、業務培訓和現場觀摩會等多種形式，增強施工現場管理人員的安全防范意識和應急管理水平。

    1.2 應急管理方面

    （1）加強體系建設。充分認識到建設事業的快速發展必須是在保障安全的大前提下才能稱為科學的發展、健康的發展，建立全市建筑行業應急管理體系，成立應急指揮部，落實人員和崗位職責，確定安全生產與應急管理工作指導思想、目標和各項基本措施，不斷完善日常管理機制，特別是在重大節假日前做到提前部署、重點防范，督促行業企業做好應急值守工作，主動與各級部門溝通聯絡，確保重點部位24小時值守，信息渠道隨時暢通。

    （2）建立預警機制。一方面是針對建筑施工特點和特殊季節，提前制定應對措施并部署檢查，利用短信群發系統向行業企業和有關部門做出預警，提醒盡早制定防范措施；另一方面，及時分析全國范圍各類典型建筑安全生產事故成因，對自身應急處置工作進行評估總結，通過汲取經驗教訓，達到舉一反三的效果，降低同類事故再次發生幾率。

    （3）完善應急預案。明確應急預案是事故應急救援活動的行動指南，積極應對可能發生的各類安全生產事故，結合西安建筑行業實際狀況，編制完善《西安市房屋建筑施工突發事件應急預案》、《西安市建筑工地防汛應急預案》，《西安市建筑工地地震專項應急救援預案》，《西安市軌道交通工程應急救援預案》等一批可操作性強和真正具備實用性的預案。

    （4）開展救援演練。以“一專多能，一隊多用”為目標，調動企業力量，壯大和健全行業應急救援隊伍，將開展建筑施工領域應急救援演練作為重點工作任務，通過演練提高施工現場施工人員自救互救能力，提升行業處置突發事件應急響應速度，增強各相關部門在應急事件處置中的協同作戰能力。

    （5）發揮專家作用。從建筑工程專家庫中選取15名長期從事行業相關工作的資深專家，聘請成立專家顧問組和應急檢測隊，參與制定突發事故后搶險救援方案、災害損害評估和修復方案等，在多起事故處理中提供了有力的技術支持，是應急管理中必不可少的寶貴資源。

    （6）應急處置迅速。在建筑安全事故或應急突發事件發生后，第一時間趕赴現場，調配各類應急資源，對事故區域進行有效控制和處置，及時疏散受波及群眾，采取措施應對可能發生的二次災害，減少事故造成的損失。

    如在“5.12”汶川地震事件造成多部塔吊受損的應急事件中，采取先論證后拆除的方式，避免了二次災害發生；在“11.14”嘉天國際公寓爆炸事故和“5.6”軌道交通工程坍塌事故處理中，采取專家組評估論證方式，為事故處理提供了科學的決策依據；在“9.10”玄武大廈腳手架坍塌事故發生后，將事故作為典型案例在全行業進行警示通報，提醒避免類似事故再次發生。

    2．建筑施工領域應急管理存在問題

    應急管理即要做到“急”，即應對及時，也要做到“預”，即提前預想，對比兩方面要求，當前建筑施工領域應急管理雖基本達到快速響應，第一時間及時處置的要求，但在體系機制、預案編制、隊伍建設、資源調配等事前準備方面仍存在諸多不足。

    2.1 應急管理基礎工作亟待加強

    從建設主管部門方面看，主要體現在個別部門應急管理機構還不夠健全完善，職責分工不夠明確細致，熟悉應急管理工作的人員稀缺，導致應急管理力量薄弱；有些受限于條件，還沒有建立成體系化的應急信息平臺，缺乏應急指揮信息系統，技術儲備不夠，手段相對落后；有的尚未對應急資源進行有效管控和儲備，應急培訓、預案制定和救援演練開展力度達不到要求等。

    從施工企業方面看，很多把事故救援等同于應急管理，出了事故才想起抓救援，平時對應急管理基礎工作不夠重視，使得應急預案缺乏針對性和可操作性，應急資源儲備不足，應急管理職責模糊不清，應對事故難以做到科學有效，甚至出現盲目施救導致事故負面影響擴大的情況。

    2.2 應急預案不完善

    按照《建設工程安全生產管理條例》要求，施工單位應根據建設工程施工特點、范圍，制定應急救援預案，配備必要的救援器材、設備，并定期組織演練。但目前存在著幾方面問題：一是預案覆蓋面不全。有相當一部分施工企業雖制定了應急預案，但沒有形成科學合理的管理體系，沒有延伸到關鍵崗位，沒有覆蓋所有可能發生事故的類別；二是應急預案質量不高，缺乏針對性和可操作的情況還普遍存在；三是企業內部上下級預案不相銜接，企業預案與建設主管部門預案不相銜接；四是一些應急預案編制后便被束之高閣，沒有進行宣傳、培訓，更沒有通過演練驗證預案是否真正可行。

    2.3 應急救援隊伍體系建設進展緩慢

    反映在各企業應急救援裝備水平參差不齊，缺少大型、特種救援裝備，很多企業對安全生產應急救援體系建設投入力度不大，應急救援隊伍力量薄弱，人員戰斗力不強的問題仍很突出，且安全生產應急管理和決策、指揮手段落后的現象也還普遍存在。同時，政府也應更加重視對企業應急救援隊伍建設的激勵措施和鼓勵性政策支持。

    3.建筑施工領域應急管理對策

    3.1 加強應急資源儲備

    動員社會力量參與應急救援，通過多種渠道，努力提高基層應急隊伍的社會化程度。把具有相關專業知識和技能的志愿者納入應急救援隊伍。針對建設領域施工特點，依托行業企業力量，以定期集訓等形式切實提高救援隊伍應急能力和戰斗力，政府部門應全面系統的掌握各類救援物資儲備情況，發生突發事件后，統一對行業應急救援資源進行調配。

    3.2 重視應急預案編制

    隨著工程建設發展，施工過程中面對的各類新情況也不斷出現，應按照預案的功能與目標有針對性地不斷充實和完善預案內涵，提高預案編制質量，將所有可能發生的新情況考慮周全、及時補充，使應急預案更具應變性和實際操作性，政府部門應加強對行業企業的統籌協調，確定預案編制標準，明確各級預案之間的相關性和一致性，逐步實現政府預案與企業預案的相互銜接。

    3.3 建立應急經費補償機制

    可把應急救援體系建設納入各級政府公共財政優先保障領域，按照現行事權、財權劃分原則，分級負擔應急體系建設、應急管理和處置突發公共事件所需經費，建立應對突發事件社會資源依法征用與補償機制。各級綜合性應急救援隊伍、有關專業應急救援隊伍、專家應急救援隊伍和志愿者應急救援隊伍建設與工作經費通過政府補助、組建單位自籌、社會捐助相結合等多種來源形式加以保障。政府部門和相關單位可對實施跨區域、跨行業、跨單位搶險救災時所造成的裝備、設備、器材和物資損壞、損耗以及所付出的人力資源進行必要補償補貼，以各項鼓勵性措施提高行業應急救援隊伍參與應急事件處置的積極性。

    3.4 加強應急管理相關培訓

    可邀請專家學者對典型案例的應急處理、危機公關等工作進行分析講評，使行業從業人員，特別是企業管理層對應對可能發生的情況做到心中有數，同時要避免因輿論應對不當造成損失和在社會產生負面影響。

 (本文來源：陜西省土木建筑學會     文徑網絡：劉軍 呂琳琳 編輯  劉真 文徑 審核)